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落实民诉法新规定 强化规范执行工作
 

最高法院执行局负责人解读关于适用民诉法执行程序若干问题的解释

    就最高人民法院近日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》(以下简称《解释》),记者采访了最高人民法院执行局负责人。
 
 这位负责人介绍说,为切实解决执行难问题,20071028,十届全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,其中关于执行程序或者与执行程序有关的修改有11个条文,涉及到执行措施、执行管辖、执行救济、执行机构、申请执行期间、执行通知、被执行人报告财产、执行威慑机制等多项内容。《决定》已于今年41日起开始施行,可以肯定,这些修改将对执行工作产生重大影响。这次民事诉讼诉法的修改既有对原规定的完善,也有新确立的制度,为了确保修改后的民事诉讼法能够正确适用,有必要针对这些新内容,尽快通过司法解释予以细化,增强可操作性,减少法律适用中的争议和分歧。因此,执行局根据修改后的民事诉讼法,结合人民法院的执行工作实际,在广泛征求专家学者、各级法院和社会各界意见的基础上,起草了该司法解释。

    管辖争议和异议问题的解决有明确规则


 
 问:民事诉讼法修改后,执行案件的管辖问题变得相对复杂,请问,司法解释针对执行管辖问题主要作了哪些规定?是基于何种考虑?


 
 答:依照民事诉讼法第二百零一条的规定,执行案件的管辖法院既可以是一审法院,也可以是被执行的财产所在地法院。由于被执行的财产可能有多项,多项财产可能分布在多个法院辖区,因此,民事诉讼法修改后,管辖问题无疑会变得相对复杂,同一案件往往两个或两个以上的法院都有管辖权。一些申请执行人从自身利益出发,隐瞒真实情况,向两个以上法院申请执行的现象也会增多。为此,有必要明确相应规则,防止重复立案;对已经出现的重复立案,规定相应的解决办法。


 
 司法解释以立案时间先后为标准,区分两种情况,分别规定了解决重复立案的规则:一是有管辖权的人民法院在立案前发现其他有管辖权的人民法院已经立案的,不得再重复立案。二是如果该法院已经立案,在立案后才发现其他有管辖权的法院已经先立案的,一般应当撤销案件。但后立案的法院已经采取执行措施的,如果一律撤销案件,将可能导致已经控制的财产被隐匿、转移。因此,在这种情况下,后立案的法院应当将控制的财产移交给先立案的执行法院处理。


 
 民事诉讼法修改后,由于法院之间、当事人之间以及法院与当事人之间对被执行人在某地是否有可供执行的财产等问题认识不一,客观上将导致在管辖权问题上产生分歧,执行管辖权争议的情形也将增多。因此,有必要明确赋予当事人提出管辖权异议的权利,并对管辖权异议的处理程序予以规范。


 
 对此,《解释》主要规定了以下几个问题:一是明确规定管辖权异议必须自收到执行通知书之日起十日内提出。二是规定了管辖权异议的处理程序,即法院对管辖权异议经过审查,异议成立的,应当撤销执行案件,并告知当事人向有管辖权的人民法院申请执行;异议不成立的,裁定驳回。三是赋予了当事人对管辖权异议裁定向上一级法院申请复议的权利。为了提高执行效率,防止当事人在管辖权问题上滥用权利,阻碍执行,《解释》还规定,管辖权异议审查和复议期间,不停止执行。

    对违法执行行为的审查程序更加规范


 
 问:本次民事诉讼法修改增加了对违法执行行为的异议和复议制度,针对这一新制度,司法解释主要作了哪些规定?这些规定主要出于何种考虑?


 
 答:修改后的民诉法规定,当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定而提出书面异议的,法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查。该规定不够明确,为消除分歧,加之考虑到执行行为发生错误后,如果不及时审查纠正,可能导致无法挽回的后果。因此,《解释》明确规定,执行法院审查处理执行异议,应当在十五日内作出裁定。


 
 修改后的民诉法仅规定当事人、利害关系人可以申请复议,但对复议申请采取何种形式、材料如何提交、如何审查处理都未作明确规定,有必要通过司法解释予以明确。为防止随意口头申请复议影响执行工作正常进行,《解释》规定申请复议必须采取书面形式,并且从确保当事人、利害关系人行使申请复议权出发,规定申请复议的材料既可以通过执行法院转交,也可以直接向执行法院的上一级法院提交。为防止执行法院拖延,解释还对报送案件材料的期限作了明确限制。申请复议往往意味着各方争议的问题相对复杂,应慎重对待,因此,解释规定对复议申请应当组成合议庭审查。执行行为发生错误后,如果不及时纠正,可能导致无法挽回的后果。因此,复议申请的审查应迅速、及时。《解释》将复议期限原则上确定为30日,有特殊情况的,经院长批准,可以再延长30日。此外,明确要求上一级人民法院复议完毕后,应当作出正式的裁定。


 
 考虑到执行异议和申请复议的范围较宽,如果异议审查和复议期间一律停止执行,势必影响正常的执行程序,也难以防止滥用异议和申请复议权。因此,《解释》规定,执行异议审查和复议期间,原则上不停止执行。但另一方面,如果执行一概不停止,一旦执行完毕,某些违法执行行为将无从纠正,当事人、利害关系人也可能因此遭受无法挽回的损害。因此,有必要赋予执行法院一定的裁量权,使其可以根据案件具体情况在例外情况下停止某些处分行为的执行。同时,为防止当事人、利害关系人滥用权利,在这种情况下,应当要求其提供充分、有效的担保;但执行程序最根本的目的还是尽快实现债权,因此,申请执行人提供充分、有效的担保请求继续执行的,应当继续执行。

    对无条件执行的案件不能申请督促执行或更换执行法院


 
 问:这次民事诉讼法修改赋予了申请执行人向上一级法院申请督促执行和更换执行法院的权利,请问申请执行人在什么条件下可以行使这种权利?


 
 答:本次民诉法修改赋予了申请执行人向上一级法院申请督促执行和更换执行法院的权利,这也是一项新的规定,其主要目的在于,对那些客观上有条件执行而执行法院无正当理由拖延执行超过一定期限的案件,通过督促执行或更换执行法院,排除干扰,使案件尽快得到执行。如果案件客观上根本就无法执行,比如没有可供执行的财产,申请督促执行或更换执行法院不仅没有实际意义,而且会增加当事人和法院的负担。基于上述考虑,司法解释从立法的真实目的出发,结合执行工作的具体情况,对申请督促执行和更换执行法院的情形进行了细化:其一,债权人申请执行时被执行人有可供执行的财产,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月对该财产未执行完结的。其二,在执行过程中发现了被执行人可供执行的财产,执行法院自发现财产之日起超过六个月对该财产未执行完结的。其三,对法律文书确定的行为义务的执行,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未依法采取相应措施的。从这些规定不难看出,对于那些客观上没有执行条件的案件,不是靠督促执行或者变更执行法院就能解决的,因此,即使超过六个月没有执行完结,也不能据此申请督促执行或更换执行法院。


 
 申请执行人提出申请的,上一级人法院应当进行审查,理由成立的,应当责令执行法院限期执行、提级执行或者指定执行。为规范对申请执行人申请的处理,《解释》对采取上述三种处理方式时使用何种法律文书作出明确规定。提级执行和指定执行涉及管辖权的转移,属于比较重大的程序事项,各地法院实践中多使用裁定,因此《解释》规定提级执行和指定执行应当作出裁定。督促执行主要是对执行法院执行案件的期限提出明确要求,不宜使用裁定,考虑到使用通知又过于随意,因此,《解释》规定督促执行应当发出督促执行令。实践中究竟采取哪种方式,上级法院有权根据具体情况酌定。上级法院责令限期执行,如果执行法院在指定期间内无正当理由仍未执行完结的,足以说明由原法院执行该案件存在相当大的困难。在这种情况下,上级法院应当裁定由本院执行或指令辖区其他法院执行。

    案外人异议问题可以通过专门诉讼解决


 
 问:我们注意到,针对案外人依照民事诉讼法第二百零四条规定提起的诉讼,司法解释的有关规定明显不同于普通诉讼,请介绍一下这一诉讼属于什么性质的诉讼?


 
 答:依照民诉法第二百零四条规定,案外人对裁定不服,与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内提起诉讼。我们认为,该诉讼是执行程序中衍生出的一种特殊类型的诉讼,主要理由是:其一,如果将该诉讼视为普通诉讼,则只能以被执行人为被告,这种做法极易导致被执行人与案外人恶意串通,以法院裁判对抗执行。而且大多数情况下,被执行人与案外人之间就执行标的问题不存在争议,将其作为被告显然不妥。其二,如果将该诉讼视为普通诉讼,则案外人在诉讼时效期间内可随时提起诉讼。而依照民诉法第二百零四条规定,案外人必须先对执行标的提出异议,对法院所作裁定不服的,才可以起诉,还要受十五日期间的限制,这显然不同于普通诉讼。其三,该诉讼的目的不是单纯地确定异议标的的权属,而是从根本上排除对异议标的执行,是为了排除、对抗执行而提起的诉讼,是一种执行救济途径。基于上述考虑,《解释》把案外人提起的诉讼为一种特殊类型的诉讼,称为案外人异议之诉。


 
 案外人异议之诉的诉讼请求不同于普通诉讼。案外人异议之诉虽然是案外人基于对执行标的主张实体权利提起的诉讼,但该诉讼的直接目的是为了对抗或排除对异议标的的执行,因此,司法解释将案外人的诉讼请求解释为对执行标的主张实体权利,并请求对执行标的停止执行。同时,正是由于案外人异议之诉的目的在于对抗或排除对异议标的的执行,而执行的目的在于实现申请执行人的债权,因此,该类诉讼应当以申请执行人为被告;如果被执行人也反对案外人请求的,应当以申请执行人和被执行人为共同被告,以便通过该诉讼一揽子解决问题。此外,《解释》还规定案外人异议之诉应当由执行法院管辖。这主要是考虑到该类诉讼直接影响到执行程序的进行,由执行法院有关审判庭进行审理,更有利于沟通信息,提高效率,也有利于方便当事人和案外人诉讼,减少诉累。案外人异议之诉虽然不同于普通诉讼,但本质上仍是一种诉,应当依照通常诉讼程序审理。经审理,理由不成立的,判决驳回其诉讼请求;理由成立的,根据案外人的诉讼请求作出相应的裁判。当事人不服一审判决的还可以提起上诉。

    对分配方案不服,可提起专门诉讼


 
 问:本次民事诉讼法修改未涉及到多个债权人申请执行或者参与分配的问题,但司法解释却规定了对分配方案的异议和诉讼等问题,请问这是出于何种考虑?


 
 答:执行实践中,经常会存在多个债权人对同一个被执行人申请执行或对执行财产申请参与分配的情况,但现行法律和司法解释对该类问题的规定还不够完善,特别是在当事人认为法院的分配方案不公平甚至有错误的情况下,法律、司法解释未明确规定相应的救济途径。在本次民诉法确立了执行异议制度后,实践中将会遇到这样一个问题:当事人对分配方案不服的,通过何种途径解决问题,是否可以依照民诉法第二百零二条规定提出异议、申请复议。如果对该问题不予明确,实际操作中将会出现很大分歧。鉴于此,《解释》中专门对参与分配中的救济问题作了规定。


 
 执行法院作出分配方案后,如果债权人或被执行人认为分配方案所确定的债权及其数额多少、受偿顺序有问题的,通过何种途径解决问题比较合理,实践中一直存在争议。我们认为,上述问题都涉及到实体争议,因此,应当通过诉讼程序解决。由于诉讼程序有整套严格规定,如果所有争议都直接进入诉讼,将导致参与分配程序过于繁琐。因此,《解释》采取了较为灵活、务实的做法,即债权人或者被执行人认为分配方案有问题的,应当先向执行法院提出异议。执行法院受理异议申请后,应当将有关情况通知未提出异议的债权人或被执行人。未提出异议的债权人、被执行人在收到通知后十五日内对有关异议不提出反对意见的,执行法院依异议人的意见对分配方案进行审查调整,并根据调整后的方案进行分配,这种做法既体现了对当事人意思自治的尊重,也有利于提高执行效率。如果有人提出反对意见的,说明各方当事人之间就执行财产如何分配还存在争议,在这种情况下,要彻底解决争议,就应当进行诉讼。因此,解释规定,异议人可以自收到通知之日起十五日内,以提出反对意见的债权人、被执行人为被告,向执行法院提起诉讼。这种诉讼是针对分配方案所提起的一种诉讼,我们可以把这种诉讼被称为分配方案异议之诉。分配方案异议之诉是执行救济制度的重要组成部分,通过分配方案异议之诉,可以一揽子解决与分配有关的问题。

    报告财产令给被执行人戴上紧箍咒


 
 问:针对被执行人报告财产问题,司法解释规定人民法院应当发出报告财产令,请问,作出这一规定主要是基于何种考虑?


 
 答:与督促执行令一样,报告财产令也是司法解释规定的一种新的法律文书,这种法律文书过去在实践中很少使用。


   
过去实践中,许多法院虽然也要求被执行人报告财产,但一般的做法是在发出执行通知时向被执行人发送一份财产报告清单,启动报告程序时没有非常正式的法律文书。


   
我们认为,在民事诉讼法正式确立被执行人强制报告财产制度后,报告财产程序的启动应当更加明确、正式,报告财产的期间、报告财产的范围以及拒绝报告或者虚假报告的法律后果等问题也应当正式告知被执行人,这样做一方面有利于对被执行人形成足够的压力,促使其较好地履行报告义务或自动履行债务;另一方面,在被执行人违反报告义务对其进行罚款、拘留时,事先发出的报告财产令也使这些处罚措施更具正当性。


   
基于上述考虑,司法解释规定,人民法院依照民事诉讼法第二百一十七条规定责令被执行人报告财产情况的,应当向其发出报告财产令。报告财产令中应当写明报告财产的范围、报告财产的期间,以及拒绝报告或者虚假报告的法律后果等内容。


   
被执行人应当报告的财产范围非常宽,既包括现金、动产、不动产,也包括债权、股权、投资权益、基金、知识产权等财产性权利;既包括当前的财产情况,也包括被执行人收到执行通知之日前一年至当前发生的财产变动情况。


   
报告财产期间的长短,则由执行法院根据案件的具体情况酌情掌握。被执行人在报告财产期间履行全部债务的,人民法院应当裁定终结报告程序;被执行人在报告财产后其财产情况发生变动,影响申请执行人债权实现的,还应当自财产变动之日起十日内向人民法院补充报告。


   
此外,司法解释还规定,对被执行人报告的财产情况,申请执行人请求查询的,人民法院应当准许。申请执行人对查询的被执行人财产情况,应当保密。同时规定,对被执行人报告的财产情况,执行法院可以依申请执行人的申请或者依职权调查核实。

    执行通知可在采取执行措施的同时或事后三日内发送


 
 问:执行员在立即采取强制执行措施时,是否还需要向被执行人发出执行通知?此外,对哪些不履行法律文书确定义务的被执行人可以限制出境?


 
 答:依照民诉法第二百一十六条第二款的规定,被执行人不履行法律文书确定的义务,并有可能隐匿、转移财产的,执行员可以立即采取强制执行措施。依照该规定,执行员在立即采取执行措施的情况下,是否还需要向被执行人发送执行通知,确实存在不同理解:有意见认为,上述规定是该条第一款的例外,执行员在立即采取强制执行措施时,无需再发送执行通知书。另一种意见则认为,在任何情况下都应当发送执行通知书。


   
我们在起草司法解释时,考虑到民事诉讼法第二百一十七至第二百二十条中都有关于执行通知的规定,为使上下条文间能较好地衔接呼应,防止实际操作中出现分歧,明确规定执行员立即采取强制执行措施的,也应当发送执行通知书,但执行通知书可以在采取执行措施的同时发送,也可以自采取执行措施之日起三日内发送。


   
依照民诉法第二百三十一条的规定,被执行人不履行法律文书确定义务的,可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境措施。但具体可以对哪些人采取限制出境措施,未作明确规定。如果限制出境的人员范围过宽,则会不适当地侵害与债务履行不相关人员的合法权益;如果过窄,则又可能影响债权的实现。


   
考虑到限制出境的目的主要是促使被执行人履行债务,防止其通过出境逃避执行,故解释规定,限制出境人员的具体范围,在被执行人是法人或其他组织的情况下,不仅包括其法定代表人、主要负责人,而且还包括诸如财会人员等影响债务履行的直接责任人员。被执行人为无民事行为能力人或限制民事行为能力人的,则可以对其法定代理人限制出境。如果被执行人已经履行了法律文书确定的全部债务的,限制出境的理由即告丧失,法院应及时解除限制出境措施。


   
此外,在被执行人提供充分、有效的担保,债权的实现因此有更大把握的情况下,执行法院一般也可以考虑解除限制出境措施;特别是在申请执行人同意解除限制出境措施的情况下,执行法院应当尊重申请执行人的意愿,解除限制出境措施。



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